Почему тема тиражирования систем Подмосковья и Кремля оказалась закрытой

В России снова единое федеральное решение. Снова внедряют быстро. Минимум обсуждений. Сначала внедрение, деньги, потом вопросы. Центр управления регионом или центр управления общественным мнением должен стать новой захватывающей федеральной инициативой? История вопроса и тьма вопросов в материале ComNews.

В первом квартале 2020 г. одной из самых заметных и активно освещаемых в федеральных и региональных СМИ инициатив нового министра цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ Максута Шадаева стало тиражирование опыта Московской области, где до этого Шадаев занимал пост министра государственного управления, информационных технологий и связи, по внедрению порталов обратной связи с населением и мониторинга активности пользователей соцсетей. Продукты "Призма", "Инцидент", "Добродел", ранее внедренные в Московской области, стали распространяться в регионы под брендом "Центр управления регионом".

Начало этому процессу положил перечень поручений Президента по итогам заседания Совета по развитию местного самоуправления 30 января 2020 года. Именно эту дату можно считать днем официального старта региональной прокачки формально новой темы под названием "Центры управления регионом и порталы обратной связи" (ЦУР и ПОС). Почему формально новой? В некоторых источниках способ работы с населением, внедренный в Московской области, преподносится как принципиально новый. Безусловно, какие-то технологические и процессные элементы этого решения заслуживают изучения и тиражирования, но утверждать, что в России появился первый портал, обрабатывающий запросы граждан, нельзя.

Издание ComNews проанализировало правительственные ресурсы всех 85 субъектов Российской Федерации в поисках подобных порталов, а также информации о них на официальных сайтах администраций субъектов. Мы исходили из того, что если сайты с похожим функционалом есть, но они надежно спрятаны и их невозможно найти через официальные порталы, значит процесс обратной связи с населением в регионе организован плохо.

Таблица: Сервисы обратной связи с населением в регионах России.

Что не заметили распространители типовых продуктов

В подавляющем большинстве субъектов РФ есть формы обратной связи с населением. В отдельных случаях это специальные порталы, но чаще всего – интернет-приемные правительства или главы региона. Дело в том, что именно в таком виде задача взаимодействия власти и населения ставилась перед региональными властями в рамках "Открытого правительства". В большинстве случаев обращения граждан через подобные приемные в соответствии с 59-ФЗ "Об обращениях граждан" носят официальный характер.

Владимир Путин знакомится с работой подмосковного ЦУР (Источник: 360tv.ru)
Владимир Путин знакомится с работой подмосковного ЦУР (Источник: 360tv.ru)

В то же время, сообщения пользователей, поступающие на "Добродел", не подпадают под 59-ФЗ, о чем предупреждает и сам сайт. Порядок рассмотрения этих сообщений установлен постановлением Правительства Московской области от 29.07.2015 №634/29 "О Единой системе приема и обработки сообщений по вопросам деятельности исполнительных органов государственной власти Московской области". Этот документ регулирует только модерацию и маршрутизацию заявок. Почему работа "Добродела" выведена из правового поля 59-ФЗ об обращениях граждан, так и не удалось узнать – соответствующий запрос был отправлен как в правительство Московской области, так и Минцифры РФ, но, к сожалению, в течение трех недель на него не удалось получить ответа. Жаль, что в этом случае озвученный принцип работы инновационных ЦУРов "Все знаем, быстро решаем" не сработал.

Редакция пыталась выяснить порядок финансирования проектов по созданию единой цифровой платформы у АНО "Диалог, но, к сожалению, организация, в отличие от портала "Добродел", не имеет даже официального сайта в интернете, и с запросом пришлось обратиться в Департамент информационных технологий Москвы, т.к. АНО создана именно Правительством Москвы. На момент публикации статьи ответы не поступили. Закрыты для диалога, как ни странно, и пилотные регионы – от тех, к кому мы обратились, нам тоже так и не удалось получить необходимых комментариев о внедрении.

Формы обращений через интернет-приемные на всех региональных правительственных сайтах просты и доступны, именно такими они и должны быть. Конечно, главным критерием качества такого сервиса является гарантия получения ответа в короткие сроки. Внешняя оценка его функционала не позволяет оценить этот показатель – это можно выяснить только в процессе использования. Возможно, Минцифры РФ обладает статистикой работы таких интернет-приемных, однако в открытом виде она нигде не представлена. В то же время, на "Доброделе" приведены показатели эффективности его работы, однако и здесь хотелось бы узнать мнение конкретных пользователей, а не просто ознакомиться со статистикой оператора портала.

Кроме стандартных интернет-приемных, некоторые российские регионы уже внедрили полноценные порталы обратной связи с населением с визуализацией рассмотренных заявок, географическими метками проблемных зон, возможностью внесения предложений и проведения голосования по вопросам развития города. На муниципальном уровне так же встречаются системы "Активный гражданин", некоторые из них внедрены при содействии АНО "Электронная Москва", например, в Нальчике и Самаре. Собственные интернет-порталы по работе с обращениями пользователей создают и крупные компании. Например, у ПАО "Россети" есть свой канал для решения вопросов, связанных с подачей электроэнергии, "Светлая страна".

Безусловно, в России существует проблема многообразия подходов и отсутствия стандартов жизненного цикла подобных решений. Казалось бы, вот оно, поле для активности регулятора! Надо разрабатывать требования к порталам и создавать условия для их запуска. Однако в данном случае все не так. Даже если предположить, что "Добродел" – лучшее в своем роде решение в стране, то почему не определить критерии, по которым он признан таковым, и не представить их регионам? Возможно, после этого конкурентный рынок смог бы предложить что-то еще лучше и дешевле. Ведь именно на развитие ИТ-компаний и создание конкурентной среды, а не просто на укрепление цифровой вертикали госуправления, направлен национальный проект "Цифровая экономика".

Возможно, это очередная попытка монополизации рынка? Минцифры РФ пошло в регионы не с рекомендациями, как правильно сделать, а с продуктом конкретного производителя. И очевидно, что эта активность не будет бесплатной для госбюджета. В то время как на рынке уже есть подобные решения, в том числе регионального происхождения. А ведь национальный проект "Цифровая экономика" ставит задачу увеличить число инновационных бизнесов, и предыдущие лидеры говорили о том, что этот процесс должен происходить за счет регионов. Но похоже, что сегодня мы опять сталкиваемся с ситуацией, когда в отсутствие влиятельного федерального лобби ни одна инициатива на местах не работает. Так в свое время произошло с электронным правительством, которое получило мощный импульс развития только после появления монополиста в лице "Ростелекома".

Что поручил Президент

К 1 декабря 2020 г. необходимо обеспечить внедрение механизмов публичных слушаний и общественных обсуждений, а также возможности направления гражданами своих предложений в электронной форме, обеспечение создания и функционирования в субъектах РФ центров управления регионов, использование единой цифровой платформы, располагающей механизмом обратной связи.

Помогать регионам в этом будет АНО "Диалог", учрежденная Правительством Москвы для решения вопросов коммуникации с населением города, но с января 2020 г. распространившая свою деятельность на всю страну. Правительству поручено обеспечить финансирование этой организации.

Все знаем. Быстро решаем. Не допускаем

К 1 декабря 2020 г. в субъектах должны быть созданы Центры управления регионом (ЦУР), деньги на эти проекты уже выделены, однако каким набором функционала, кроме ПОС, они должны обладать, в поручении Президента не сказано. Но понять, что такое центр управления, сейчас не так сложно даже специалисту средней руки. В классическом определении центры управления — это инструменты мониторинга, регулирования социальных и экономических процессов заданной территории, сбора информации от множества ГИС как федерального, так и регионального, и муниципального уровня. Есть еще задачи прогнозирования, предотвращения и устранения кризисных ситуаций, мониторинга показателей по отраслям и так далее. Материалы, пропагандирующие программные продукты Московской области, раскрывают ЦУР только как платформу обработки и анализа обращений населения. Но что тогда делать с управлением образованием, здравоохранением, транспортом, правоохранительной, надзорной, инвестиционной деятельностью, ЖКХ, экологией, связью и т.д.? Все это и есть ЦУР, который помогает руководству контролировать и анализировать события и данные.

Но складывается впечатление, что ЦУР, упомянутый в поручении Президента, не предполагает такого функционала. Тогда что же надлежит создавать регионам? Платформу для обратной связи с населением и мониторинга социальных сетей? Или все-таки ЦУР как верхнеуровневое решение?

И именно здесь появляется новая проблема. Если предлагаемый Минцифрой РФ ЦУР – это полноценная аналитическая интеграционная платформа управления, то как быть с уже внедренными в регионах ситуационными центрами? А их в стране немало. Как будут соседствовать ЦУР от Минцифры, упомянутый в поручении Президента, и, к примеру, ситуационный центр губернатора, созданный в соответствии с указом Президента от 25 июля 2013 года № 648 "О формировании системы распределенных ситуационных центров, работающих по единому регламенту взаимодействия"? Ведь на них уже тогда были затрачены немалые финансовые ресурсы. Кстати, обратите внимание, что они должны были создаваться по единому регламенту взаимодействия.

Если же созданные ситуационные центры выполняют задачу реагирования на чрезвычайные ситуации, то правильней было бы в рамках концепции цифровой экономики расширить их функционал, предоставив новые сервисы и инструменты, а не дополнять региональную архитектуру избыточными едиными платформами. Регионы и так регулярно создают комплексы управления, то в рамках "Открытого правительства", то для взаимодействия с ГАС "Управление", то ситуационные центры по единому регламенту, то аппаратно-программные комплексы "Безопасный город", то платформы "Умного города". И вот теперь новая сущность – ЦУР с обратной связью. Конечно, одно другому не мешает, по похоже, что цифровой зоопарк систем в регионах становится все разнообразнее.

И еще, будут ли профинансированы проекты регионов, где будет применяться не типовой федеральный продукт, а сходные по функционалу, а может быть даже превосходящие его иные решения?

Череда совпадений и как идет блицкриг

Интерес регионов, которые сейчас стали пилотами, к ПОС проявился еще осенью 2019 г. до назначения нового цифрового министра и появления поручений Президента.

19 ноября 2019 г. в Красногорске губернатор Ульяновской области Сергей Морозов подписал соглашение о сотрудничестве с главой Московской области по обмену опытом внедрения передовых цифровых и инженерных решений. 10 декабря 2019 г. в послании госсобранию глава Башкирии Радий Хабиров заявил, что в 2020 г. в республике будет создан центр управления регионом. 26 декабря 2019 г. интернет-издание Приморья выходит с заголовком "Единый центр управления регионом опробуют на пилотной территории в Приморье". Наконец, под занавес, на тот момент еще вице-премьер Виталий Мутко знакомится с ПОС Московской области и объявляет, что он образцовый и его надо интегрировать с федеральными платформами.

21 января 2020 г. бывший министр государственного управления, информационных технологий и связи Московской области, а затем директор дочки "Ростелекома" "РТЛабс" Максут Шадаев назначен на должность министра цифрового развития, связи и массовых коммуникаций России. 30 января 2020 г. Президент посещает подмосковный ЦУР, после чего на одном из информационных ресурсов области выходит статья с заголовком "Идея, вдохновившая Россию. Путину показали работу подмосковного ЦУР". И уже 31 января 2020 г. появляются поручения финансировать распространение удачного опыта. Об опыте других регионов и подрядчиков ни слова.

В то же время на сайте Российской общественной инициативы было запущено обсуждение с лаконичной формулировкой: "Обязать все регионы использовать аналог сайта "Добродел" для жалоб граждан". В пояснении к инициативе сказано, что у граждан нашей страны (за исключением Москвы и Московской области) нет возможности централизованно сообщить о замеченной проблеме. Однако, как показало исследование, это утверждение было совершенно бездоказательным.

А как же опыт Санкт-Петербурга с порталом "Наш СПб", существующим с 2014 года? Где упоминание Ленинградской, Новосибирской, Новгородской областей, Хабаровского края, городов Самара и Нальчик или общероссийской платформы "Сердитый гражданин"? А если учесть, что в поручениях президента упоминается ЦУР, то приведенный список можно дополнить примерами из десятков регионов и городов с центрами управления, ситуационными центрами и платформами "Умного города". Как известно, в стандарте Минстроя России портал обратной связи с населением является непременным атрибутом формирования комфортной городской среды и базовым элементом платформы "Умный город", и часть городов уже пытается идти по этому пути. Минстрой даже начал формировать свой собственный рейтинг информатизации городов.

Загадочная история произошла с назначением Анатолия Курманова, работавшего советником министра информационных технологий Московской области на должность главного айтишника Ульяновской области. Об этом в разгар запуска пилотирования продуктов Московской области заявил сам Губернатор Ульяновской области. Однако что-то пошло не так, и Курманов не был назначен министром в Ульяновске. Впоследствии он уже упоминался как директор проектов АНО "Диалог". Той самой организации, через которую будет финансироваться создание так называемых центров управления регионом.

О продуктах "Призма", "Инцидент" и "Добродел", которые используются в Московской области и активно продвигаются Минцифры РФ, было известно и ранее. В 2012 г. издание Forbes писало о том, что с помощью программы "Призма", разработанной компанией "Медиалогия", кремлевские чиновники осуществляют мониторинг соцсетей и блогов в интернете. В статье приводится комментарий директора по развитию "Медиалогии" Фарита Хусноярова. Хуснояров после "Медиалогии" перешел, как говорится, на работу к заказчику, и в 2015-16 гг. был заместителем Максута Шадаева в министерстве Московской области. Далее следом за Шадаевым перешел в дочернюю компанию "Ростелекома" "РТЛабс", выполняющую проекты по поддержке инфраструктуры электронного правительства. Как сообщал Forbes, терминалы "Призмы" на тот период были установлены примерно у полусотни высокопоставленных чиновников: у руководства МВД, в мэрии Москвы, в аппарате спикера Госдумы Сергея Нарышкина (помощником которого также одно время являлся Шадаев), у главы "Роснефти" Игоря Сечина и пр.

Компания "Медиалогия" родилась из недр другого известного российского ИТ-интегратора IBS. В 2019 г доля IBS и лично Сергея Мацоцкого в ней уменьшилась, и ключевой пакет оказался у банка ВТБ. В конце того же 2019 г. перед продуктами компании открываются новые бизнес-горизонты. В проспекте компании для инвесторов, с текстом которого ознакомились "Ведомости", к 2021 г. компания рассчитывает довести выручку до 1,8 млрд руб., чистую прибыль удвоить, а EBITDA нарастить до 439 млн руб.

Компанию IBS стоит упомянуть в связи с еще некоторыми обстоятельствами. В начале 2000-х в этой организации нынешний министр цифрового развития Шадаев работал директором по развитию бизнеса. Также IBS является крупным поставщиком ФНС России, которую возглавлял до своего назначения на должность нынешний премьер-министр Михаил Мишустин. В 2014 году о закупке аналитической системы "Призма" МВД России писали "Ведомости". О другом продукте "Инцидент", созданном для оперативного реагирования на поведение пользователей соцсетей, и его продвижении на самом верху неоднократно писал РБК.

В 2016 году у этого бизнеса в "Медиалогии" возникли осложнения, администрация Президента выбрала нового поставщика системы мониторинга публикаций в СМИ и социальных сетях. Им стала компания "М13", владелец прав на систему мониторинга "Катюша". Основанием послужило то, что часть долей ООО "Медиалогия" принадлежало на тот момент офшорам. Впоследствии эта схема владения была откорректирована.

Продукт "Добродел" на сайте компании "Медиалогия" не упоминается. Однако эта компания значится в победителях одного из госконкурсов по развитию и эксплуатации информационной системы реализации новых механизмов информирования о деятельности ЦИОГВ и ГО и обратной связи с жителями Московской области, очень схожей по функционалу с "Доброделом". В интернете можно найти и другую информацию. Так, на сайте компании IQS указано, что на основе технологической платформы этой организации в Московской области был разработан портал для обращений граждан "Добродел" и портал "Решаем Вместе" Ярославской области.

Захватывающая история разработки единой цифровой платформы
Захватывающая история разработки единой цифровой платформы

Захватывающая история разработки единой цифровой платформы
Захватывающая история разработки единой цифровой платформы

КоронаЦУР?

В тексте поручения Президента пока нет понятного определения центра управления регионом и его назначения в региональной ИТ-архитектуре. Мониторинг запущенной информационной лавины в интернете дает представление о ЦУРе как центре управления взаимодействием с гражданами. На правительственных сайтах Московской области акцент сделан на функционале выполнения наказов граждан, реагировании на их острые нужды, фигурируют проблемы ливневой канализации, дорожных ям, неправильной парковки.

С учетом возможностей "Призмы" и "Инцидента" речь может идти о комплексном инструменте, но вряд ли он закрывает все потребности управления регионом. Мало того, даже если говорить об обратной связи с гражданами, то она не должна ограничиваться только реагированием на задачи по благоустройству. Существуют и другие темы – взаимодействие с органами власти, получение ответов на социальные запросы. К примеру, московский ресурс mos.ru предлагает жителям сразу несколько классификаторов обращений, а не только голосование по городским мероприятиям и прием жалоб на коммунальную инфраструктуру. Это может быть и обжалование действий органов власти, и вопросы, связанные с оказанием государственных услуг.

Функционал ЦУР

Информационная линия

• Предоставление лицензий на ПО – Призма, Инцидент, ПОС
• Дашборд губернатора
• Формирование отчетов по цифровой работе регионов для АП и Полпредств
• Осуществление мониторинга информационных рисков
• Координация отработки информационных рисков с привлечением региональных ОИВ
• Проведение социологических онлайн и офлайн исследования
• Консультация и обучение ОИВ по работе с информационными рисками и работе в цифровой среде
• Консультация по техническим аспектам работы со специализированным ПО
• Осуществление информирования населения
• Подготовка и обновление методических материалов

Операционная линия (ответная часть со стороны региона)

• Оптимизация системы принятия управленческих решений и информирования населения с целью улучшения качества жизни системных плановых улучшений
• Цифровизация процессов управления ОИВ
• Отработка информационных рисков в ОИВ
• Взаимодействие с подведомственными и региональными организациями
• Разработка методических рекомендаций

В уже упомянутой новости о знакомстве вице-премьера Мутко с опытом московской области сказано, что модель Центра управления регионом Подмосковья опирается на мнение граждан, что позволяет оперативно реагировать на проблемы, которые волнуют людей, и решать их. Также можно обратить внимание и на слова Президента о том, что современные технологии позволяют быстро реагировать на повседневные запросы жителей и отвечать на их инициативы. А значит, эффективнее и быстрее решать проблемы, с которыми люди сталкиваются в повседневной жизни.

Казалось бы, все ясно, назначение системы – работать с населением. Но в других материалах неожиданно говорится, что Центр управления регионом Московской области создан в 2019 году во исполнение указа президента России № 648 от 25.07.2013 "О формировании системы распределенных ситуационных центров, работающих по единому регламенту взаимодействия". Означает ли это, что продукты, применяемые в Московской области, должны заменить ситуационные центры, создаваемые в России с 2013 г. в порядке, предусмотренном этим указом президента?

Преемник Шадаева на посту министра государственного управления, информационных технологий и связи Московской области Максим Рымар пообещал, что в 2020 г. ЦУРы Московской области станут местом концентрации цифровых компетенций, а также будут выполнять функции интеллектуальных центров городского управления в соответствии с ведомственным проектом Минстроя России по цифровизации городского хозяйства "Умный город". И снова вопрос, значит ли это, что амбиции по захвату рыночных ниш у типового ЦУРа от Минцифры расширяются, и пресса приписывает ему все новые свойства? Тогда как эта инициатива будет соседствовать с уже внедренными и внедряемыми платформами для обслуживания функционала "Умного города" и той инфраструктурой, которая создается в регионах вне зависимости от опыта Московской области?

Похоже, что под видом более качественной обратной связи с населением, которая на местах, возможно, не самым лучшим образом настроена, готовится атака на платформы "Умного города" и ситуационные центры, чьи возможности вполне могут конкурировать с коробочным решением, поставляемым централизованно. Или предполагается что в регионе будут работать два ЦУРа – один с функционалом "Призмы", "Инцидента" и "Добродела", а другой для создания умной интеллектуальной инфраструктуры региона, анализа больших данных, мониторинга, прогноза и предотвращения кризисных ситуаций, управления по отраслям экономики, инвестиционной политике, аналитики социальных и экономических процессов?

Когда-то ситуационные центры создавались, в первую очередь, как площадка для реагирования на экстренные ситуации. Сегодня их назначение меняется, и многие эксперты говорят об эволюции действующих ситуационных центров в интеллектуальные центры управления. В частности, об этом год назад докладывал доктор наук, профессор и начальник Управления информационных систем Службы специальной связи и информации ФСО России Николай Ильин.

В презентации типовых решений от Минцифры России функционал ЦУР – это информирование населения, социологические исследования, мониторинг информационных рисков. Неужели это то, о чем говорил Николай Ильин? Ни "Умного города", ни анализа экономического, производственного или экологического развития. Или главное ввязаться, а там будет видно?