Инновации будут взращивать в песочницах
Минэкономразвития разработало проект Федерального закона "Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" - так называемый законопроект о "песочницах".
Документ позволит компаниям и ряду органов исполнительной власти и местной администрации, связанным с некоторыми цифровыми инновациями, в течение определенного времени осуществить их практическое применение и проверить их полезность в условиях отказа от ограничений, установленных нормативными правовыми актами, без риска их нарушения. Как утверждают авторы законопроекта, благодаря документу, компании смогут сформировать правила для развития новых технологий, что позволит им ускорить вывод новых решений на рынок.
Проект федерального закона опубликован на официальном портале размещения информации о подготовке проектов нормативных правовых актов. Его общественное обсуждение, как указали корреспонденту ComNews в Минэкономразвития, продлится до 21 июля этого года. После проведения согласования и обсуждения с заинтересованными ФОИВами законопроект будет внесен в правительство РФ. В Государственную Думу, согласно планам, законопроект будет внесен осенью этого года.
Разработку законопроекта, как рассказали в Минэкономразвития, министерство проводило с конца 2018 г. при участии Центра компетенций по нормативному регулированию фонда "Сколково" и Центра стратегических разработок в рамках работ по реализации нацпрограммы "Цифровая экономика". "Также законопроект рассматривался и прорабатывался на площадке АНО "Цифровая экономика", - отметили в Минэкономразвития.
Вместе с тем заместитель директора департамента развития и планирования фонда "Сколково" Алексей Соколов указал корреспонденту ComNews, что разработку законопроекта, включая сбор, обсуждение и учет предложений бизнеса, научного сообщества и иных экспертов в соответствии с постановлением правительства РФ "О системе управления реализацией нацпрограммы "Цифровая экономика", организовал фонд "Сколково".
Под цифровой инновацией в законопроекте понимаются вводимые в гражданский оборот новые или существенно улучшенные продукты (товары, результаты работ, услуги, охраняемые результаты интеллектуальной деятельности), которые созданы или используются при разработке, тестировании и в целом функционировании цифровых медицинских технологий, включая телемедицинские технологии, функционировании технологий сбора и обработки сведений о состоянии здоровья и диагнозах физических лиц, разработке, тестировании и эксплуатации высокоавтоматизированных транспортных средств, в электронном обучении и при функционировании дистанционных образовательных технологий в образовательной и профессиональной деятельности, а также новых технологий на финансовом рынке и при продаже товаров, работ, услуг дистанционным способом, с применением технологий, перечень которых утверждается правительством РФ.
Условия, при которых компании, а также некоторые органы исполнительной власти и местной администрации могут в течение определенного периода времени отказаться от ограничений, установленных нормативными правовыми актами, без риска их нарушения, в законопроекте обозначаются как "экспериментальные правовые режимы". Законопроект направлен на определение порядка их инициирования, установления, реализации, мониторинга реализации, а также определения результатов их реализации. Документ устанавливает принципы и критерии допустимости установления экспериментальных правовых режимов и определяет систему их управления, включая органы, обеспечивающие механизмы их установления, изменения, прекращения и реализации. При этом законопроект указывает и тот правовой акт, который непосредственно устанавливает экспериментальный режим. Таким актом, в соответствии с законопроектом, является программа экспериментального режима, утверждаемая правительством РФ. Законопроект также определяет цели экспериментального режима. Ими являются апробация цифровых инноваций для их ускоренного внедрения и совершенствование общего регулирования по итогам реализации экспериментального режима.
Помимо того, законопроект определяет субъектов экспериментального режима и устанавливает гарантии их, а также вступающих с ними в правоотношения лиц, прав и законных интересов. Субъектами экспериментального режима, согласно документу, являются юридические лица, индивидуальные предприниматели, а также органы исполнительной власти и местной администрации, деятельность (действия) которых осуществляется на основе использования цифровой инновации и которые соответствуют установленным законопроектом требованиям.
Законопроектом также предписывается мониторинг реализации экспериментального правового режима, целями которого являются оценка степени достижения его целей, соблюдения условий программы экспериментального режима, возможных рисков, угроз и своевременного принятия мер по их предотвращению, а также необходимости совершенствования законодательства РФ и иных нормативных правовых актов об экспериментальных правовых режимах. При этом, согласно законопроекту, по итогам оценки результатов экспериментального правового режима соответствующий уполномоченный орган может принять решение о желательности придания нормативному правовому регулированию в рамках экспериментального правового режима общего действия, в том числе при условии внесения в него изменений, и инициировании изменения нормативного правового регулирования в установленном порядке.
В пояснительной записке к законопроекту в качестве обоснования "экспериментальных правовых режимов" авторы приводят следующие аргументы: "Данный инструмент развития цифровых инноваций используется в мировой практике (в большей мере касается рынка финансовых услуг) и позволяет сократить время и издержки внедрения инновационных продуктов и усовершенствовать соответствующее нормативное правовое регулирование. Особые правовые режимы позволяют снизить правовую неопределенность и юридические риски для участников рынка. Связано это с тем, что действующее законодательство и регулирование не всегда и не в полной мере учитывают особенности новых решений. По результатам эксперимента формируются правила для развития новых технологий. Это позволяет ускорять вывод новых решений на рынок. Сокращение сроков помогает как снижать издержки, так и тиражировать новые решения. Кроме того, это позволяет быстро отсеивать нерабочие бизнес-модели".
Корреспонденту ComNews о целесообразности законопроекта в Минэкономразвития сказали следующее: "Принятие закона позволит различным организациям осуществить апробацию цифровых инноваций, а также их запуск и внедрение в тестовом режиме. То есть на определенное программой экспериментального режима время будут выстроены соответствующие условия для работы инновационных организаций. В том числе предусматривается возможность делать изъятия из действующего законодательства либо создавать правовые условия для вновь возникших явлений, сфер экономики - там, где правовое регулирование отсутствует на текущий момент. Все эти меры, в конечном итоге будут способствовать появлению новых технологий, продуктов, работ, услуг, а также позволят усовершенствовать в дальнейшем общее регулирование по итогам реализации экспериментальных режимов".
Относительно сложностей, которые могут возникнуть в процессе принятия и реализации проекта, в министерстве заявили: "Ключевые проблемы заключаются в следующем. Законопроект предлагает нестандартный подход к тому, чтобы определять круг обязательных требований, не подлежащих применению к инновациям. Предлагается этот процесс упростить и дать возможность осуществлять изъятия из норм действующего законодательства, в том числе соответствующими актами правительства Российской Федерации. Другая сложность - это определение круга самих цифровых инноваций, к которым будет применяться законопроект. Мы понимаем, что закон и иное нормативное регулирование по определению консервативно, не гибко, а технологический контекст постоянно меняется, и цифровые технологии требуют адаптивных, быстрых решений.
В настоящее время в законопроекте предложены следующие направления внедрения цифровых инноваций: цифровые медицинские технологии, в том числе телемедицина, высокоавтоматизированные транспортные средства (беспилотники), электронное обучение, дистанционные образовательные технологии, сфера финтеха, применение новых технологий в строительстве и сфере архитектурно-строительного проектирования. Какие еще сферы могут быть включены - это и есть один из дискуссионных вопросов.
Алексей Соколов, говоря о разработанном законопроекте с корреспондентом ComNews, отметил, что он уникален и прецедентен. "Такого пока нет в других странах. Он тщательно проработан, в нескольких итераций доработки учтены все системные и точечные предложения бизнеса. В настоящее время отрабатываются точечные предложения органов власти. Принципиальных возражений против данного законопроекта на данной стадии его разработки ни у кого - ни у бизнеса, ни у органов власти - нет, только точечные, технические", - указал Алексей Соколов.
Руководитель проектного офиса по реализации нацпрограммы "Цифровая экономика РФ" Аналитического центра при правительстве РФ (АЦ) Владимир Месропян заявил корреспонденту ComNews, что проектный офис принимал участие в обсуждениях законопроекта, подготовке позиции, замечаний и предложений. "Та позиция, замечания и предложения, которые предлагал проектный офис, были частично учтены".
Относительно самого документа Владимир Месропян заметил следующее: "В целом законопроект может быть поддержан, так как он создает определенную правовую рамку для "регуляторных экспериментов" в области цифровой экономики, развития новых технологий, создания целых отраслей и рынков. Например, рынок беспилотного транспорта или телемедицины. Вместе с тем сложность предлагаемого предмета регулирования не позволяет говорить об отсутствии проблем с инкорпорированием соответствующих норм в действующее законодательство. В частности, среди вопросов, которые нужно будет дополнительно проработать - ответственность за ущерб, нанесенный при проведении эксперимента, механизм принятия решения о его проведении, условиях прекращения, контроля реализации, исключения возможности использования "регуляторных песочниц" в целях необоснованного ухода от действующего регулирования, ну и, конечно, - порядок последующего учета результата экспериментов для изменения законодательства. Полагаем, что эти вопросы еще будут обсуждаться с профессиональным и экспертным сообществом, и в результате баланс интересов всех участников процесса будет найден и позволит обеспечить разработку и внедрение новых технологий в России".
Что касается того, каким отраслям в первую очередь необходимы как таковые песочницы, подразумеваемые законопроектом, Владимир Месропян заявил: "Самим законопроектом предусмотрены следующие отрасли цифровой экономики, для которых "проектируются" песочницы: медицинские технологии, телемедицина, медицинские изделия, создание беспилотного транспорта и транспортных систем, дистанционное образование, финансовые технологии, дистанционная продажа товаров, работ и услуг, архитектура, строительство, эксплуатация зданий и сооружений. При этом законопроектом не ограничивается использование регуляторных песочниц в других сферах, которые могут быть установлены специальным федеральным законом. Поэтому на первом этапе предлагаемый законопроектом список представляется достаточно широким и позволяющим реализовать апробацию технологий в большинстве отраслей. Если применение регуляторных песочниц будет признано успешным, то можно будет говорить о расширении такого списка отраслей".
Президент российской ассоциации криптоиндустрии и блокчейна (РАКИБ) Юрий Припачкин в разговоре с корреспондентом ComNews отметил, что напрямую в подготовке законопроекта ассоциация не участвовала. "Тем не менее эту идею мы полностью поддерживаем, считаем ее крайне важной и своевременной. Дело в том, что развитие законодательного регулирования в цифровой сфере серьезно отстает от темпов технологического развития, и в России эта проблема особенно заметна. Запуск регулятивных песочниц поможет отчасти нивелировать негативные эффекты этого разрыва, не допустить критического отставания нашей страны от мировых трендов цифровизации экономики", - заявил Юрий Припачкин.
Он также заметил, что ассоциация направляла свои комментарии и замечания по законопроекту, имеющему в изначальном виде, по ее мнению, некоторые недоработки. "Главное, на что мы хотели обратить внимание - это наличие норм, затрудняющих вход в песочницу для небольших компаний и стартапов. Кроме того, законопроект не предусматривает возможности отработки налогового режима, которая может потребоваться при его реализации. Отдельно в этом перечне нужно отметить привилегированное положение ЦБ по отношению к органам власти, осуществляющим регулирование в других сферах. Мы надеемся, что все эти шероховатости будут устранены и законопроект сможет стать драйвером внедрения цифровых подходов и решений в российской экономике", - указал Юрий Припачкин.
В пресс-службе компании "Яндекс" корреспонденту ComNews сообщили, что компания принимает участие в разработке законопроекта и делится своей экспертизой. "Концептуально мы поддерживаем введение специальных правовых режимов, позволяющих тестировать продукты и сервисы на базе технологии искусственного интеллекта. Это необходимое условие для их создания и развития. Важно, чтобы создаваемый режим действительно был прозрачным и эффективным, позволяя оперативно тестировать новые технологии в реальных условиях", - отметили в "Яндексе".
В Ассоциации больших данных корреспонденту ComNews указали, что в целом поддерживают данный документ. "Более того, считаем, что его необходимо принять как можно скорее: существует серьезный разрыв между развитием технологий и регуляторикой. Законопроект позволит создавать особые экспериментальные режимы для тех направлений цифровой экономики, которые сейчас не регулируются, либо, наоборот, в отношении которых существуют чрезмерные административные барьеры. Это технологии на основе big data, ИИ, нейронные вычисления, IoT и др.".
