Цифровой кодекс: возможно ли кодифицировать непрерывно изменяющуюся отрасль ИКТ
Тихонова корреспондент ComNews.ru
Глобально идея Цифрового кодекса выглядит прогрессивно: вопрос актуализации отраслевых законов, касающихся цифрового развития, связи и ИКТ, назрел. Однако насколько реально кодифицировать понятия и взаимоотношения в сфере технологий, которые постоянно изменяются?
В октябре Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ организовало рабочую группу для обсуждения концепции Цифрового кодекса. Его принятие, по задумке, позволит провести сквозную переработку отраслевых законов.
Идея создания Цифрового кодекса возникла еще в 2017 году, у главы на тот момент Минкомсвязи РФ Николая Никифорова. Затем в течение нескольких лет отдельные представители отрасли высказывались о необходимости его создания, но до прикладного обсуждения дело так и не дошло.
Вновь с этой инициативой выступил депутат Государственной Думы и глава комитета Госдумы по информационной политике, информационным технологиям и связи Александр Хинштейн - он озвучил ее в июне 2023 года на стратегической сессии по развитию отрасли связи, которую по поручению президента РФ Владимира Путина проводил премьер-министр Михаил Мишустин.
По мнению Александра Хинштейна, принятие Цифрового кодекса поможет законодателям переработать отраслевые законы, которые должны найти отражение в кодексе, и включить те аспекты, которые в них отсутствуют. "В Цифровом кодексе мы планируем прописать все основные понятия по каждому из направлений: интернет, связь, СМИ, защита персональных данных, почтовая и спецсвязь. А также закрепить права и обязанности всех сторон - пользователей, отрасли и государства", - сообщил он.
В октябре ComNews провел среди читателей опрос на тему, что даст отрасли Цифровой кодекс: более половины респондентов считают, что ничего не даст, так как нормы в нем устареют еще на стадии обсуждения; 17% считают, что он приведет к дополнительной кадровой и финансовой нагрузке, так как требует постоянной доработки; а примерно по 14% (суммарно 28%) высказались за варианты, что будут устранены все проблемы в регулировании и отрасль, наконец, получит документ, релевантно описывающий все цифровые технологии.
10 ноября на форуме Finopolis Алена Руденко, статс-секретарь - заместитель министра цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ, сообщила, что при ведомстве состоялось первое заседание рабочей группы по разработке концепции Цифрового кодекса. По ее словам, в рабочую группу вошли представители законодательных органов, исполнительной власти, администрации президента, представители службы безопасности. "Мы также обратились к Высшей школе экономики с просьбой выступить центром компетенций, помочь нам в научной проработке концепции. Помимо этого, мы обсуждали концепцию с бизнесом в рамках АНО "Цифровая экономика", и в целом приглашаем всех к диалогу, чтобы обсудить, что должно стать предметом Цифрового кодекса", - сообщила Алена Руденко.
По ее словам, рабочая группа в ходе обсуждения концепции выявила некоторые развилки, а именно - будет кодекс регулировать отношения только в области информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) или информационные отношения в целом.
"Изначально концепция касалась исключительно ИКТ и связи. Но некоторые члены рабочей группы высказали позицию, что предмет кодекса нужно расширить, чтобы регулировать в целом информационные отношения. Было предложение назвать кодекс информационным", - отметила замминистра. В качестве примера спорного вопроса она привела регулирование обработки данных, в том числе персональных: пока непонятно, должен ли кодекс регулировать работу с ними только в информационных системах или еще и в бумажном виде.
Статс-секретарь - заместитель председателя Банка России Алексей Гузнов в ходе дискуссии на "Финополисе" высказал опасение, что кодекс может стать негибким инструментом, и задал вопрос, почему возникла идея именно кодекса в качестве формы правового акта.
Алена Руденко ответила: "Если мы будем регулировать только информационно-правовые отношения, это будет федеральный закон. Но если мы хотим упорядочить информационные отношения в целом, это будет кодифицирование, поскольку кодекс вберет в себя полный комплекс создания, обработки, защиты информации в различных сферах и аспектах. Законодательство необходимо комплексно актуализировать, системно выстроить. Согласна, что в кодексе должны быть прописаны принципы. Но нужно выбрать более классический подход к конструированию этого кодекса. Мы не говорим о том, что отменим имеющиеся законы и все погрузим в один. Можно опираться на пример Гражданского кодекса".
Согласно энциклопедическому определению, кодекс - это систематизированный единый законодательный акт, регулирующий однородную область общественных отношений. Примеры - Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, Семейный кодекс. Кодекс является результатом кодификационной деятельности законодателя и обычно содержит только основу правовых норм; остальные нормы включаются в другие законы и подзаконные акты. Кодекс представляет собой сборник федеральных законов. Во многих юридических справочниках при анализе законодательной базы на первом месте стоит Конституция, затем идут кодексы и только потом - федеральные законы.
Законодательная система, касающаяся отрасли ИКТ, связи и цифровизации, действительно, разрозненна, а законы, принятые еще в 1990-2000-х гг., устарели. В основном Цифровую отрасль регулирует федеральный закон "О связи", который действует с 2003 года, и за 20 лет он превратился в лоскутное одеяло: каждые несколько месяцев Госдума принимает поправки к этому закону, поскольку технологии меняются. Связь стала инфраструктурой для цифровых сервисов и цифровой экономики в целом, и в этой сфере все переплелось, поэтому регулировать отдельно вопросы связи или СМИ, защиты персональных данных, цифровизации отраслей - нецелесообразно.
Идея создать единый Цифровой кодекс как высокоуровневый документ, затрагивающий все аспекты ИКТ и цифры, - кажется более чем перспективной. Однако получится ли Цифровой кодекс создать по подобию Трудового кодекса или Гражданского, где сферы, которые они регулируют, глобально не меняются? Скорее нет. Мир технологий - подвижный, и каждый год, месяц, день появляются новые технологии, за которыми вырастают новые рынки, а некоторые новые технологии замещают старые. Поэтому создать документ, который сохранит актуальность на значительное количество лет или десятилетия, невозможно - это всегда будет похоже на попытку догнать уходящий поезд. Редакция этого кодекса может стать бесконечной. Но разве кодекс как вид законодательного акта предполагает такую непрерывную актуализацию?
