О цифровой трансформации на региональном уровне госуправления мероприятиями по предупреждению и ликвидации негативных последствий кризисных и чрезвычайных ситуаций

В обновленной Стратегии национальной безопасности, утвержденной Президентом России в июле прошлого года, одной из задач реализации целей обеспечения общественной безопасности названо "…комплексное развитие правоохранительных органов, специальных служб, подразделений пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований в соответствии с решаемыми ими задачами, повышение уровня их технической оснащенности…".

Региональные системы обеспечения комплексной безопасности

Следует подчеркнуть, что требование комплексного и системного подхода к обеспечению безопасности уже далеко не ново.

К концу первого десятилетия нашего века целый ряд субъектов РФ утвердил свои концепции комплексной безопасности и приступил к созданию соответствующих организационно-управленческих систем.

Так, например, в Концепции комплексной безопасности Москвы, утвержденной распоряжением Правительства Москвы от 16.04.2010 № 707-РП, было подчеркнуто, что "…Доминировавший ранее взгляд, в соответствии с которым для противодействия каждой из множества существующих угроз безопасности выстраивалась собственная обособленная система безопасности, проявил свою несостоятельность".

Необходимо отметить, что еще в 2005 году Указом Президента РФ от 02.07.2005 № 773 и постановлением Правительства РФ от 05.12.2005 № 725 высшие должностные лица субъектов РФ были наделены всеми полномочиями, требуемыми для организации взаимодействия и координации региональных органов исполнительной власти и соответствующих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, в том числе и по вопросам государственного управления мероприятиями по предупреждению и ликвидации негативных последствий кризисных и чрезвычайных ситуаций (далее по тексту - антикризисного управления).

Тезис о системном и комплексном подходе к обеспечению безопасности нашел своё отражение в Федеральном законе "О безопасности", принятом в конце 2010 года (от 28.10.2010 № 390-ФЗ).

В настоящее время в большинстве субъектов РФ упразднены самостоятельные специализированные органы исполнительной власти, отдельно решающие задачи в сферах обеспечения правопорядка и защиты населения в чрезвычайных ситуациях, и созданы органы управления комплексной безопасностью – департаменты и комитеты региональной безопасности.

Информатизация региональных систем комплексной безопасности

Накопленный практический опыт показал, что независимое создание на территории субъекта РФ федеральными и региональными органами исполнительной власти своих собственных информационных систем в сферах общественной безопасности может привести к дублированию их функций, дополнительным сложностям при сопряжении таких систем друг с другом и существенному увеличению совокупных затрат из консолидированного бюджета.

В первом десятилетии этого века для информатизации отдельных функций антикризисного управления в рамках систем комплексной безопасности начали создаваться межведомственные и межуровневые автоматизированные системы, общеизвестными примерами которых являются Общероссийская комплексная система информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей (ОКСИОН) и Система обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112" (система-112).

В 2010 году руководителями МЧС, МВД и ФСБ России была утверждена и направлена в субъекты РФ для реализации (исх. № 43-1112-14 от 06.04.2010) Концепция комплексной системы обеспечения безопасности жизнедеятельности населения (далее по тексту - КСОБЖН), предназначенной для обеспечения совместимости существующих и создаваемых информационных систем в сферах общественной безопасности.

Комплексный подход предусматривает "сквозную" и "бесшовную" информатизацию процессов антикризисного управления, межведомственный и межуровневый обмен данными между взаимодействующими информационными системами, автоматизирующими отдельные частные функции управления (от сбора данных обстановки до принятия управленческих решений и доведения задач до исполнителей).

Однако пользователями КСОБЖН в соответствии с названной Концепцией были определены только органы исполнительной власти субъектов РФ, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и их оперативные службы.

Отсутствие в этом перечне органов местного самоуправления отрицательно сказывалось на безопасности муниципальных образований и информационном обеспечении всей вышестоящей вертикали антикризисного управления.

В целях координации решаемых задач по информатизации антикризисного управления на муниципальном уровне в начале 2014 года постановлением Правительства РФ от 20.01.2014 № 39 была создана Межведомственная комиссия по вопросам, связанным с внедрением и развитием систем аппаратно-программного комплекса (АПК) "Безопасный город".

При этом одной из задач Межведомственной комиссии названа "…Подготовка предложений по расширению использования информационных и телекоммуникационных технологий, …позволяющих создавать комплексные системы обеспечения безопасности жизнедеятельности населения с учетом особенностей субъектов Российской РФ и в соответствии с их потребностями…".

В Концепции региональной информатизации, утвержденной в конце того же 2014 года (распоряжение Правительства РФ от 29.12.2014 № 2769-р), в сфере безопасности жизнедеятельности рекомендуется "…реализовать автоматизированный информационный обмен между органами государственной власти субъектов РФ, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления и администрациями объектов для организации комплексного мониторинга и управления уровнем угроз общественной безопасности, координации действий по предотвращению кризисных и чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий".

При этом в Концепции подчеркнуто, что региональная информационно-коммуникационная инфраструктура должна создаваться на основе следующих основных принципов:

формирование интегрированной вычислительной и сетевой среды, совместно используемой органами государственной власти и органами местного самоуправления;

построение региональных информационных систем по сервисной архитектуре, стандартизация и обеспечение совместимости используемых в регионе информационно-коммуникационных систем.

Сегмент природно-техногенной безопасности в составе КСОБЖН

С учетом того положения, что абсолютное большинство органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления входят в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (сокращенное наименование - РСЧС), имеющую достаточно развитую нормативно-правовую базу для обеспечения требуемого межведомственного и межуровневого информационного взаимодействия, территориальные подсистемы РСЧС субъектов РФ могут рассматриваться в качестве организационно-управленческой основы для построения и развития КСОБЖН, а региональный программно-технический комплекс обеспечения природно-техногенной безопасности – как технологическое "ядро" КСОБЖН.

Приказом МЧС России от 2 марта 2017 г. № 102 была поставлена задача обеспечения интеграции АПК "Безопасный город" и КСОБЖН в единое информационное пространство РСЧС с учетом создания автоматизированной информационно-управляющей системы (АИУС) РСЧС нового поколения (АИУС РСЧС – 2030). В приказе было подчеркнуто, что "…а) АПК "Безопасный город" является инструментом для реализации задач и функций органов управления на муниципальном уровне по обеспечению безопасности населения и территорий …" и "б) АПК "Безопасный город", создаваемые в муниципальных образованиях, являются составными частями (элементами) КСОБЖН субъекта РФ…".

Внедрение КСОБЖН – одна из основных задач госполитики

В 2018 году Указом Президента России от 11.01.2018 № 12 внедрение КСОБЖН определено одной из основных задач государственной политики РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года, а в перечень задач Правительственной комиссии по цифровому развитию включено "…обеспечение безопасности жизнедеятельности за счет активного внедрения информационных технологий…" (постановление Правительства РФ от 07.09.2018 № 1065).

1 августа 2018 года в Калининградской области состоялось первое заседание Совета по развитию цифровой экономики при Совете Федерации, на котором были отмечены "лоскутный" характер процессов информатизации государственного управления и местного самоуправления, разобщенность созданных федеральных, региональных и муниципальных информационных систем.

Основными причинами сложившегося положения являются существующие межведомственные и межуровневые барьеры в организации автоматизированного информационного взаимодействия, отсутствие необходимого и достаточного для их преодоления нормативного правового, организационно-методического и нормативно-технического обеспечения.

К сожалению, несмотря на принимаемые меры, это относится и к системам антикризисного управления.

Цифровая трансформация регионального антикризисного управления

Вместе с тем, во исполнение Указа Президента Российской РФ от 21 июля 2020 года № 474 основным направлением дальнейшего повышения качества и эффективности государственного управления становится его цифровая трансформация, в том числе и по вопросам обеспечения безопасности (распоряжение Правительства РФ от 22 октября 2021 года № 2998-р).

Цифровая трансформация государственного управления – это не только использование самых современных "сквозных" информационных технологий. Это – коренная модернизация всего процесса управления путем его цифровизации на основе специально разработанного для этого нормативного правового и организационно-методического обеспечения.

Основная цель цифровой трансформации регионального антикризисного управления - дальнейшее повышение его эффективности и достижение цифровой зрелости, формирование единой цифровой экосистемы безопасности жизнедеятельности как важной составной части общей экосистемы цифровой экономики, обеспечивающей устойчивость социально-экономического развития субъекта РФ.

Необходимость создания специализированных цифровых экосистем безопасности жизнедеятельности обусловлена существенно более жесткими требованиями, предъявляемыми к оперативности, устойчивости и информационной безопасности автоматизированных систем антикризисного управления в сравнении с аналогичными требованиями к информационным системам в других отраслях государственного и муниципального управления (транспорт, ЖКХ, образование, здравоохранение и др.).

Невыполнение этих требований при возникновении чрезвычайных ситуаций может привести к дополнительному социально-экономическому ущербу (гибели людей и утрате их здоровья, потерям материальных и культурных ценностей).

Региональная цифровая экосистема безопасности жизнедеятельности должна формироваться путём:

- разработки и внедрения вертикально интегрированных региональной и муниципальных (при необходимости) цифровых платформ антикризисного управления, предназначенных для сбора, хранения, обработки и передачи соответствующей информации;

- построения специализированной информационно-коммуникационной инфраструктуры в интересах обеспечения функционирования на территории субъекта РФ цифровых платформ антикризисного управления;

- обеспечение с использованием созданных цифровых платформ межведомственного и межуровневого, "сквозного" и "бесшовного" сопряжения на территории субъекта взаимодействующих федеральных, региональных, муниципальных и объектовых автоматизированных систем, консолидации их информационных ресурсов, предоставления должностным лицам антикризисного управления клиента-ориентированных информационно-коммуникационных услуг с использованием сервисной модели по принципу "одного окна";

- постепенного уменьшения общего количества взаимодействующих информационных систем антикризисного управления на основе реализации их функций в цифровых платформах.

Цифровая экосистема безопасности жизнедеятельности, интегрирующая в своих рамках различные информационные системы антикризисного управления, должна также тесно взаимодействовать с автоматизированными системами в других отраслях государственного и муниципального управления, так как именно в них формируется основная информация об объектах защиты (транспортных, жилищно-коммунальных, социальных и др.).

Ключевым инструментом для построения такой цифровой экосистемы должна стать именно КСОБЖН, то есть необходимо обеспечить синергию при решении задач, поставленных в Указах Президента России от 11 января 2018 г. и от 21 июля 2020 г.

Из региональных государственных информационных систем, входящих в состав КСОБЖН, в настоящее время наибольшее развитие получили системы-112. Они созданы в каждом субъекте РФ, а их эксплуатация и дальнейшее развитие обеспечиваются функционально полным комплексом необходимых нормативных правовых, организационно-методических и нормативно-технических документов (в том числе, и Федеральным законом от 30.12.2020 № 488-ФЗ).

Текущие задачи по внедрению КСОБЖН

Во исполнение Указа Президента РФ от 11.01.2018 № 12 Правительством РФ и МЧС России утверждены планы мероприятий по его реализации на период до 2024 г., в которых предусмотрены и мероприятия по созданию и внедрению КСОБЖН.

В соответствии с Концепцией ведомственного проекта цифровизации городского хозяйства "Умный город", утвержденной приказом Минстроя России от 25.12.2020 № 866/пр, одним из рекомендуемых направлений расходования средств субсидии, выделяемой субъектам РФ из федерального бюджета (приказ Минстроя России от 24.04.2019 № 235/пр), является создание комплексных систем обеспечения безопасности.

Для выполнения принятых решений на совещании у Председателя Правительства РФ (протокол от 27.07.2021 № ММ-П4-17пр) в региональные стратегии цифровой трансформации включены мероприятия по созданию и развитию "озера данных" регионального уровня РСЧС и высшим должностным лицам субъектов РФ поручено обеспечить до 2024 года информационное взаимодействие в цифровом формате со всеми органами повседневного управления территориальной подсистемы РСЧС.

В "Организационно-методических указаниях по подготовке органов управления, сил гражданской обороны и единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на 2022 год", утвержденных МЧС России (№ ОМ-ВЯ-1-А4 от 24.11.2021), руководителям органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления предлагается направить свои усилия на:

реализацию АПК "Безопасный город" в муниципальных образованиях, их интеграцию в КСОБЖН субъектов РФ;

совершенствование системы-112 в субъектах РФ в целях развития РСЧС и обеспечения общественной безопасности, в том числе в рамках ее интеграции в КСОБЖН;

организацию автоматизированного обмена информацией с АИУС РСЧС для формирования "озера данных" регионального уровня РСЧС.

В целях подготовки раздела о результатах работы по построению КСОБЖН за прошедший год в ежегодном государственном докладе Правительству РФ о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в первом квартале текущего года МЧС России собирает от органов исполнительной власти субъектов РФ соответствующие сведения.

Основные выводы:

1. В настоящее время введены в действие только самые необходимые верхнеуровневые нормативно-правовые акты по вопросам КСОБЖН, которых будет недостаточно для обеспечения цифровой трансформации регионального антикризисного управления и эффективного внедрения КСОБЖН как её ключевого инструмента.

2. Для внедрения и дальнейшего развития КСОБЖН в субъектах РФ представляется целесообразной разработка и согласование с заинтересованными органами государственной власти необходимых дополнительных документов (в том числе соответствующих региональных концепций, являющихся во исполнение постановления Правительства РФ от 10.10.2020 № 1650 обязательным документом для создания государственной информационной системы).

3. Перечень подлежащих разработке дополнительных нормативных правовых, организационно-методических и нормативно-технических документов по вопросам КСОБЖН может быть сформирован на основе анализа состава документов, разработанных и введённых в действие в интересах создания и развития систем-112 на территориях субъектов РФ.