Добровольно-принудительная связь: к чему приводят регуляторные инициативы в сфере мобильных коммуникаций
Мельникова выпускающий редактор ComNews.ru
Рынок мобильной связи в России первые 20 лет развивался без прямого вмешательства регуляторов в операторский бизнес. Результат налицо: вся страна охвачена сотовыми сетями, голосовая связь и мобильный интернет - одни из самых дешевых в мире, а проникновение мобильной связи в РФ давно превысило 100%. Пока любые попытки государства вмешаться в бизнес операторов терпят крах.
Инициатива правительства по сотовому покрытию федеральных автотрасс, возникшая 11 лет назад, до сих пор не стала реальностью и отнесена на неосязаемый 2031 год. Идея государства о равноправном доступе операторов к единственной базовой станции (БС) в населенном пункте тоже явно не нашла отклика в сердцах операторов. А мысль о создании единой общедоступной сети БС, которую полтора года назад высказал вице-премьер Дмитрий Чернышенко, и вовсе кажется несбыточной фантазией.
18 мая в ходе , организованной информационной группой ComNews, состоялась дискуссия по законопроекту о совместном использовании абонентами разных операторов связи единственной базовой станции в населенном пункте.
7 июля 2022 года правительство РФ внесло законопроект №160152-8 (поправки в закон "О связи") в Госдуму. Документ закрепляет механизм совместного использования радиочастотного спектра и средств связи операторами для того, чтобы дать возможность абоненту любой сотовой компании пользоваться мобильной связью на территориях населенных пунктов, в которых, по разным причинам, присутствует только один сотовый оператор. Вести перечень таких поселений будет Минцифры России. Суть законопроекта в том, что если в каком-то населенном пункте только у одного оператора мобильной связи установлена БС, то он обязан пустить на нее другие сотовые компании, которые изъявят такое желание.
Директор департамента регулирования рынка телекоммуникаций Минцифры России Дмитрий Тур в ходе дискуссии упомянул, что профильный комитет Госдумы недавно рассмотрел законопроект и назначил дату первого чтения на 30 мая 2023 года. "Если очень сильно повезет, то законопроект будет принят этим летом, но более реально рассчитывать на вторую половину года", - сообщил он.
Совместное использование (шеринг) операторами связи базовых станций и радиочастот легализовано в России еще восемь лет назад, но механизм давал участникам рынка такое право, но не обязанность.
Начальник отдела регулирования связи и информационных технологий Федеральной антимонопольной службы (ФАС) России Елена Заева заявила, что ФАС безусловно поддерживает законопроект и его цели, потому что "это разумная политика государства по обеспечению граждан услугами связи". "Давно говорили, что операторы будут использовать одно оборудование на всех, и мы все соглашались, что это необходимо. Единственное, чего не хватает операторам, чтобы в стране наступило счастье, это включение норм шеринга в федеральный закон "О связи". Нормы ввели давно, но шеринга по стране мы особо не замечаем, наверное, это как-то не очень работает, - полагает Елена Заева. - Если государство хочет вмешаться, чтобы в малых населенных пунктах у граждан была связь, то оно правильно делает".
Однако на практике шеринг работает не так идеально, как в теории. Директор по связям с государственными органами ПАО "МегаФон" Владимир Месропян рассказал, что его компания использует инфраструктуру, которую "Ростелеком" и его "дочка" Tele2 построили в рамках проекта УЦН, а взамен предоставляет Tele2 доступ к своим базовым станциям. Однако "МегаФон" столкнулся с технической проблемой - в сети GSM не работает бесшовный переход из одной сети в другую (а кнопочные телефоны используют именно этот стандарт второго поколения), и без участия вендора проблему не решить. Все это требует перенастройки сотового телефона, а в малых населенных пунктах, как отметил Владимир Месропян, по большей части живут люди старшего поколения, не очень подкованные в технической части.
Вице-президент по взаимодействию с органами государственной власти ПАО "ВымпелКом" Александр Панков рассказал, что не все классы оборудования предполагают неограниченное количество абонентов при совместном использовании, а какое-то вообще его не предполагает. "Поэтому оператор по техническим причинам должен иметь возможность сказать, что он будет один", - считает он. Александр Панков отметил, что в ходе рассмотрения законопроекта было несколько дискуссионных моментов - например, определение "единственности" оператора в населенном пункте.
Также он поднял вопрос конкуренции: "Некоторые базовые станции расположены в совершенно уникальных локациях и строятся по контрактам с конкретными юридическими лицами для обеспечения технологической связи и еще каких-то аспектов". Оператор, который построил единственную базовую станцию на каком-нибудь месторождении, удаленном промышленном предприятии или горнолыжном курорте, явно не заинтересован, чтобы все конкуренты разом воспользовались его инфраструктурой и возможностями. При этом есть риск, что конкуренты, получив доступ к уникальному объекту, еще и начнут демпинговать, перетягивая на себя абонентскую базу оператора-первопроходца.
Как отметила Елена Заева, практика показывает, что в случае, когда услуги связи оказывает один оператор, то условия их предоставления отличаются в большую сторону. Она также напомнила, что если в соглашении двух операторов-конкурентов устанавливаются обязательства сторон оказывать услуги третьим лицам по определенной цене, то ФАС может расценить это как картель. "Эта статья предупреждений не предусматривает: сразу возбуждается дело, и за такое нарушение полагается наивысшая административная ответственность. Я призываю всех операторов, которые заключают подобные соглашения, быть осторожными", - пригрозила начальник отдела регулирования связи и ИТ ФАС России.
Александр Панков подчеркнул: "В идеале мы должны обеспечить связью 100% населения страны, эту нагрузку все операторы несут, у нас есть механизм универсальных услуг связи (УУС), фонд универсального обслуживания, в который мобильные операторы отчисляют достаточные средства. Но по разным причинам, масштабы этого механизма не позволяют решить задачу обеспечения связью всего населения одномоментно. Поэтому появляются дополнительные механизмы понуждения операторов к такой деятельности - и к обеспечению покрытия, и к созданию конкуренции на конкретной территории, и к сдерживанию тарифов".
Представители российских сотовых компаний отметили, что обязательный допуск операторов к единственной базовой станции в населенном пункте не увеличивает охват сотовых сетей. Мало того, увидев, что базовая станция в удаленном или уникальном месте немедленно становится добычей конкурентов, операторы мобильной связи потеряют стимул к расширению сетевого покрытия.
Участники дискуссии на конференции "Телеком: Перезагрузка" также высказали мнение, что решить задачу доступа абонентов любого сотового оператора к единственной базовой станции можно за счет межсетевого роуминга. Тем более что такой роуминг технически предусмотрен на каждой базовой станции на случай чрезвычайных ситуаций. А старший вице-президент ООО "ЗТИ-Связьтехнологии" (ZTE) Тигран Погосян, который в 2009-2014 годах был заместителем генерального директора по стратегическим проектам в "МегаФоне" и являлся там директором проекта "Сочи-2014", напомнил, как "МегаФон" развернул сеть LTE на всех объектах Олимпиады в Сочи, а затем открыл роуминг для абонентов остальных сотовых компаний.
С учетом огромного количества вопросов и претензий операторов к идее принудительного шеринга единственной базовой станции в населенном пункте можно предположить, что идея вице-премьера Дмитрия Чернышенко о создании единой общедоступной сети БС так и останется светлой мечтой. Эту идею зампред правительства РФ высказал в январе 2022 года, на совещании у премьер-министра, где обсуждалась реализация и результаты инициатив социально-экономического развития страны до 2030 года. Тогда Дмитрий Чернышенко заявил, что к 2030 году около 10 тысяч базовых станций будут включены в универсальную сеть для совместного использования сотовыми операторами. По мысли вице-премьера, это создаст равные возможности доступа к цифровым сервисам для всех граждан страны.
Наряду с идеей совместного доступа к одной базовой станции государство выступило с несколькими инициативами, которые призваны увеличить охват сетей мобильной связи. Одной из них является проект УЦН 2.0, в рамках которого "Ростелеком" устанавливает базовые станции в малых населенных пунктах - по 2000 в год. В 2022 году "Ростелеком" отстал от графика: он построил лишь 969 базовых станций, а создание 1032 сайтов пришлось перенести на 2023-й (из-за прекращения поставок оборудования всеми иностранными вендорами). С трибуны конференции "Телеком: Перезагрузка" директор департамента по инфраструктурным сервисам ПАО "Ростелеком" Андрей Науменко заверил, что в нынешнем году компания выполнит план 2023 года по УЦН 2.0 и наверстает недострой прошлого года. Скорее всего, базовые станции для этого государственного проекта Tele2 добывает за счет поднятия части радиопередатчиков на двойную высоту и, как следствие, увеличения их зоны охвата (с одновременным снижением емкости). Благодаря такой операции Tele2 высвобождает другие базовые станции, попавшие в наращенную зону охвата.
Самой застарелой государственной инициативой по принудительному увеличению охвата сетей мобильной связи является сотовое покрытие федеральных автотрасс. Начало этому процессу еще в 2012 году положил Владимир Путин - тогда премьер-министр РФ. В этой роли он 5 мая 2012 года подписал распоряжение правительства №722-р, которое предписывало всем сотовым компаниям до конца 2013 года обеспечить полное покрытие автомобильных дорог федерального значения (в зоне действия лицензий каждой сотовой компании). От обозначенного тогда дедлайна прошло ровно 10 лет, но воз и ныне там. Российские сотовые компании проигнорировали и то правительственное распоряжение, и последующие попытки принуждения их к строительству базовых станций вдоль всех федеральных дорог.
В июле 2019 года бывший тогда главой Минцифры Константин Носков, выступая на парламентских слушаниях в Госдуме, пообещал, что все федеральные автотрассы страны до конца 2024 года получат 100%-ный охват сетями мобильной связи. Он уточнил, что такая цель заложена в федеральный проект "Информационная инфраструктура" нацпрограммы "Цифровая экономика РФ". Когда стало ясно, что и эта цель не будет выполнена, летом 2021 года в головах чиновников родилась идея сделать одним из условий продления лицензий и разрешений на использование LTE-частот обязательное покрытие автодорог до конца 2031 года. Но этот срок так далек, что до тех пор многое может измениться.
Владимир Месропян, например, сказал, что очень спокойно относится к идее обязательного покрытия связью автодорог: "Потому что в лицензионных требованиях уже написано, что мы должны обеспечить покрытие всех автодорог к 2032 году. Как мы это можем сделать? В одиночку? Это будет стоить примерно 250-300 млрд рублей по старым ценам. Можем мы это себе позволить? Нет, не можем. Финансово-экономический расчет и план покрытия мы уже подготовили, и он рассчитан в логике шеринга - это единственная для нас возможность выполнить такое обременение и "не положить партбилет на стол".
Дмитрий Тур из Минцифры уверен, что только зафиксированные на бумаге обязательства заставляют операторов действовать. "Мы хотим добиться выполнения целей, в том числе и принуждением, - сказал он на конференции "Телеком: Перезагрузка". - Потому что, как только появляются обязательства, прописанные в федеральном законе или в решении ГКРЧ, дискуссия становится намного более предметной. Мы по возможности помогаем операторам, убираем регуляторные препятствия по использованию каких-то технологий, но рассчитываем, что операторы выполнят возложенные на них обязательства. Мы будем коллег к этому принуждать, стимулировать, просить".
